痕迹管理异化与脱贫攻坚中的目标转移

摘 要：随着痕迹管理在各行各业的广泛应用, 痕迹管理演变为痕迹主义, 原本工作过程中客观形成的痕迹在痕迹主义下则需要花费专门的精力去制作和形成。痕迹主义的出现, 不仅与其内在缺陷相关, 同时还与悬浮的工作督查考核方式, 基层干部在工作中的自我保护密切相关。痕迹管理在扶贫攻坚工作中的滥用导致了地方政府脱贫攻坚目标的转移, 从原来的以精准贫困治理为中心转变为精心准备痕迹管理材料, 精心迎接各级扶贫检查与督查。因此, 地方治理需要重视痕迹管理泛滥带来的负面影响, 同时对痕迹管理进行规范和优化, 以为如期实现脱贫攻坚目标提供良好治理机制保障。

作为地方管理当中出现的新生事物, 痕迹管理在一段时间内受到各行各业的追捧, 但是最近关于痕迹管理的讨论以及笔者在多地的调查却发现, 痕迹管理已经走向了异化, 痕迹管理在一定程度上变成了新的形式主义, [1]其对地方政府的管理工作造成了诸多的负面影响。本文基于近两年在农村的实地调研, 对痕迹管理在地方管理中的内在逻辑及其异化所造成的不良后果展开充分论述, 在结合地方中心工作——脱贫攻坚的基础上, 重点讨论其对扶贫工作所带来的“意外后果”。

一、新村及其基本情况

新村位于银川市南部郊区, 是移民村庄, 现有居民750户, 户均1座占地2亩的蔬菜大棚, 全村共有3256人。2014年, 新村共筛选识别出建档立卡贫困户150户, 贫困发生率为20%, 因此是市级重点贫困村。到2018年7月底, 全村仍有建档立卡贫困户88户。新村现有村两委干部6人, 其中大学生村官兼任村支部书记, 还有村支部副书记、村主任、村副主任、村妇女主任和村会计各1人。

从2015年开始, 市、区两级政府向新村派出驻村扶贫工作队, 每届工作队帮扶周期为2年。目前, 驻村扶贫工作队是第二批人员, 共有2人, 工作队长兼新村第一书记为市委办公厅干部, 另一成员为所在区编制办公室干部。在村干部和驻村干部的印象里, 痕迹管理的凸显是从2015年开始的, 精准扶贫工作的正式启动也是从这个时候开始的。从痕迹管理涉及的内容看, 脱贫攻坚、党的基层组织建设、环境治理、扫黑除恶和综治维稳等都属此范围。2018年, 为了应对日益增多的痕迹管理工作需要, 新村所在的乡镇给新村提供了2个公益性岗位并招聘了相关工作人员以协助村干部和驻村干部的工作。

笔者在新村看到的有关痕迹管理的情况并非这里独有, 在云南、重庆等地也都存在。《人民论坛》所组织的公众调查也显示, 受调查公众认为形式主义和注重痕迹管理是普遍存在的问题, 领导检查、汇报总结和基层调研是高发领域。[2]因此, 本文所讨论的痕迹管理异化的问题是一个值得关注的具有普遍意义的学术议题。

二、痕迹管理的内涵及其积极价值

痕迹管理体现了过程管理的思维理念, 也反映了近些年来地方政府治理工作中从原有的结果导向转向过程导向的变化, 也反映出治理中的监督控制更加重视事中的趋势。从客观上看, 对痕迹管理的重视是为了解决以往管理实践中重视结果考核带来的滞后性问题, 因为等工作结束再去开展监督工作, 可能已经于事无益。从痕迹管理的积极功能看, 痕迹管理具有以下几个方面的价值:

1.强化工作主体的责任意识。

任何痕迹管理在实施环节都会对特定个人和特定岗位确定较为明确的工作责任, 或是提供文字、图片、视频材料, 或是提供工作台账等, 不管是何种方式, 其都有相对明确的要求和职责定位。因此, 痕迹管理的积极意义之一是有助于工作主体按照岗位职务与工作要求做好责任的落实。以笔者调查的银川新村为例, 痕迹管理方面都有明确的分工, 村支部书记主要负责村级脱贫攻坚方面的痕迹管理内容, 村支部副书记主要负责村级党建方面的痕迹管理, 而村主任主要负责环境治理、综治维稳、村级互助资金协会等方面的痕迹管理工作, 驻村第一书记主要是配合村两委做好脱贫工作工作, 当然他们自己则主要承担驻村扶贫的痕迹管理工作。相对明确的工作分工强化了村两委干部和驻村扶贫干部的工作职责, 每个人都在职责范围内承担相应的工作, 工作成绩较为突出, 新村连续多年获得所在镇各村评比的第一名。

2.考核与评定工作业绩的依据。

为了激发地方政府工作人员工作的积极性, 政府的日常管理工作中时常需要对个体的工作业绩进行考核。而传统的考核方式具有很大的主观性, 这在一定程度上造成了不公平的情况。痕迹管理可以让考核与评价变得更有说服力, 因为痕迹的规范性与否、作为痕迹材料的多寡等可以构成评价个体工作态度、工作投入和工作成绩的重要依据。对于扶贫工作考核来说, 痕迹管理在一定程度上也是必要的。因为, 扶贫工作十分复杂, 只看结果的考核并不科学。

3.便于督查检查和整改工作开展。

在工作之前, 工作的承担者或是下达者一般都会对工作制定相应的计划或是规划, 或是申请相关项目的时候, 项目申报书当中会有关于项目实施标准、实施进度、成本预算和预期效果等方面的内容, 那么在真正执行计划或是落实项目的过程中, 实际工作做得如何呢?这就需要上级相关部门的检查或是审查, 在对照原来计划或是项目规划与其实际之后, 检查、审查与督查就会有的放矢, 作为地方治理事物中的实施方, 其也能够对照督查、检查等意见形成自己的整改方案。如果, 没有了这些痕迹, 那检查与督查工作就无从谈起, 因为没有参照的依据和标准, 也无法对相应的具体工作提出改进意见。比如, 2018年, 新村按照上级要求要完成600万元的小额金融扶贫贷款的任务落实, 但半年时间过去后, 村里只落实了142万元的工作任务, 这就导致新村的该项工作在全镇范围内被通报批评, 笔者调查期间, 村两委和村庄扶贫干部正召开村干部与村民代表会议商讨该项工作的落实办法。

4.便于责任追究机制的落实。

痕迹管理的重要目的就是便于实现责任追究。痕迹管理一方面能够在事前明确各个主体或是个体的权责, 另一方面在工作过程中, 痕迹的保留可以让工作的过程细节得以呈现, 在工作目标难以达成或是工作过程出现失误的时候, 痕迹可以作为管理者详细查找问题和失误原因的依据, 这样就可以针对具体的问题或是细节追究具体个人的责任。而在以往的责任追究当中, 往往出现两种习惯性倾向, 要么是追究分管领导干部的责任, 要么是追究一线工作者的责任, 这并非是责任追究机制的理想初衷。2018年, 新村的村级互助资金协会因为出现了互助资金发放程序上的不规范, 主管该项工作的村主任就被镇党委给予了党内警告的处分。

三、痕迹管理的异化及其内生机制

随着痕迹管理在更多领域和环节的应用, 痕迹管理出现了显著的异化情况。概括来说, 痕迹管理的异化表现为事事留痕, 处处留痕, 痕迹超越工作内容本身, 痕迹管理变成了痕迹主义;痕迹的出现不是自然而然的过程, 而是刻意获取工作过程中的相关资料和工作开展或实施的事实依据。痕迹管理演变为痕迹主义在一定程度上体现了部分管理者的懒政思维、一刀切的考核和上级政府对下级政府不信任的情况。[3]从痕迹管理到痕迹主义的出现, 是形式主义给痕迹管理带来的必然结果。那么为什么会出现痕迹管理的异化呢?下面将从三个方面展开具体研究:

1.痕迹管理的异化源于痕迹管理的内在缺陷。

(1) 增加基层干部的工作负担。痕迹管理仍然强调的是上级对下级的监督和管理, 在信息化管理手段下, 痕迹管理往往将大量的痕迹电子化, 这样上级部门无需看到纸质材料或是无需实地调查与检查, 就可以对下级的相关工作进行评估和考核, 也可以对相关个人的工作能力、工作态度和工作成绩等进行“有依据”的评定。因为事事都要求留痕, 尤其是扶贫工作当中, 所以村干部和驻村扶贫干部, 只要是涉及到与扶贫工作相关的, 都需要保留工作笔记、入户调查表、会议记录、贫困户意见表、贫困户帮扶措施、贫困户信息表、贫困户明白卡等, 在如此繁重的痕迹管理要求下, 一线干部的大量时间都耗费在了痕迹材料的获取上面, 而真正留给他们去思考如何开展帮扶, 如何切实解决脱贫问题的时间和精力就非常有限了, 因此也带来了隐性造假之风。[4]

(2) 痕迹管理以管人为核心, 降低了工作的效率。痕迹管理在本质上是要对负责具体工作或是具体岗位上的个人建立过程性的全方位的管理, 这种管理在基层干部看来是上级相关部门对基层干部工作的不信任, 更会造成地方政府在痕迹管理中透支民众对本级政府的信任。[5]只要是管人, 同时管理评价的核心依据是查看与工作相关的文字、图片、视频资料等, 那么基层干部为了避免被追责, 就会选择在痕迹材料的获取与积累方面下足功夫, 因此也就在客观上减少了解决具体问题和事务方面的精力投入, 因此就降低了工作效率。任务越多, 需要形成了材料工作就越多, 其占用的工作时间也就越多。更让基层干部头疼的是, 针对同一项工作, 比如扶贫, 不同层级的扶贫部门进行督查时, 需要基层提供的材料是不同的, 所以同一项工作为了迎接不同层次领导的检查, 他们要重复准备四五次材料。

(3) 以过程管理为核心的痕迹管理与以结果为导向的考核评价难以协调。[6]痕迹管理本质上是一种过程管理, 痕迹管理的广泛使用会演变为一种全过程的管理, 过程管理强调在工作的各个过程、不同阶段和重要环节等对工作者的工作内容、工作投入、工作方法和工作态度等进行管理和记录, 其对相关工作的结果并不十分重视。但组织考核或是项目考核, 更看重的是结果, 当工作者将大量的精力用于过程中的话, 工作的结果就不一定会是理想的。过程管理与结果考核的冲突本质上是管理过程中监督与激励机制的冲突。当现行的监督机制与激励机制遵循不同的标准时, 基层干部的工作行为很容易出现扭曲。在理性观念的作用下, 基层干部一定会遵守结果导向的评价规则来开展自己的实际行动, 同时为了兼顾痕迹管理的需要, 他们就会选择以应付和走过场的方式去留下工作痕迹。

从痕迹管理的初衷看, 痕迹管理适合对软任务进行考核, 即这些任务难以用十分明确的指标或是量化的方法进行任务完成结果情况的考核, 因此痕迹管理其实是一种过程考核的智慧, 但是当这种管理方式被滥用时, 大量的问题就产生了, 当其在脱贫攻坚中间产生负面影响时, 就会有损党群与干群关系。[7]

2.督查检查等痕迹考核方式的悬浮。

当前, 随着信息化办公条件的不断便利, 乡村干部每个人都要面对多个工作群, 其载体是微信、QQ、政务APP等。每当上级需要对相关工作进行考核的时候, 乡村干部就需要在群内上传大量的文字、图片、报告、调查和会议记录等。这意味着与基层干部切身利益直接相关的考核都是依赖于文字材料完成的。在这样的考核方式下, 基层干部不得不在材料方面下足功夫, 只有材料做得好, 才能够获得上级相关部门的好评, 反之, 如果不重视材料工作, 那很有可能在工作考核与评比中落后, 这是注重包装求“实效”带来的形式主义。[8]所以, 在调查过程中, 基层干部一方面在不断抱怨痕迹管理的形式化, 另一方面仍在形式化的管理中投入大量的工作精力。概括起来说, 这就是痕迹管理考核的悬浮, 考核工作没能深入基层, 没能深入实践一线, 怎么能够切实推进工作的开展呢。尽管与依托信息化的检查督查同时进行的还有进村的检查、审查与督查, 但是相关督查方来到村庄之后, 他们仍然主要是依赖基层干部在工作中形成的相关材料进行考核、评价和问询, 因此这种进入村庄的考核仍然是悬浮于村庄之上的。正是因为考核与评价工作出现了悬浮, 所以考核与评价者只能采用文牍化的方式来开展评价工作, 而这样的评价工作必然导致痕迹的虚假应对。

从笔者的调查情况看, 之所以针对基层工作的考核出现了悬浮是因为地方政府的相关职能部门也同样是悬浮考核方式的考核对象, 他们也同样面临着大量的材料与文字工作, 所以在考核方式的层级传递下, 悬浮的考核方式无法变实, 这也折射出了税费改革以来基层政权的悬浮。[9]另外也是因为考核者也没有充分时间和精力将考核做得深入实在。在行使考核职能的部门和机构都陷入文牍主义的情况下, 其对下级及其相关工作人员的监督就只能是通过痕迹管理来完成, 从而在客观上放松了监管。

3.基层干部工作过程中无奈地自我保护。

痕迹管理在一开始是通过体制的力量被层层传导下来的, 但是在施行一段时间后, 其就会被基层干部接纳, 这种接纳并非是主动的, 而是一种无奈地自我保护。在新村调查的过程中, 一位驻村扶贫干部曾给我们讲过这样的故事:“有一次上级部门到我包扶的贫困户家里去核实我的工作情况, 结果贫困户见我们来了, 第一句话就是问我们是谁?在过去的1年时间里, 我至少到过这个贫困户家里4次, 在春节的时候还自己掏钱买来米面油送到贫困户家里。到了考核的关键时期, 贫困户却不认识我, 说实话, 内心是很受伤的。”也许是贫困户的记忆力不好, 但作为扶贫干部在贫困户如此评价下一定会有委屈。这样的事情出现一次, 就会让扶贫干部记忆犹新。也正是那次事件之后, 这位驻村扶贫干部每次到贫困户家里走访调查, 或是慰问等, 都会用手机进行照相或是录制短视频, 以防在扶贫检查与督查中再次受伤。

这位驻村扶贫干部的经历并非是罕见的个案。站在贫困户的角度看, 有时候他们之所以隐瞒扶贫干部的实际工作是因为他们以为考核者也是来送扶贫资源的, 如果说自己没有被帮扶, 这样就更有可能获得更多的扶贫资源和利益, 但在客观上伤害了贫困干部的情感。在扶贫工作考核中, 贫困户的满意度是三个核心指标之一, 无论是评价扶贫干部工作, 还是贫困户脱贫退出, 都需要贫困户的意见, 而贫困户的不满就成为了广大扶贫干部的软肋。扶贫干部被贫困户提出多种无理要求的报道常见于媒体, 这并不新鲜。积极上进的贫困户自然是不会随意评价扶贫工作, 但是对于自力更生意志不强, 同时形成等靠要思想的贫困户, 其对扶贫工作和扶贫干部的评价就不一定客观了。因此, 将痕迹管理作为基层干部自我保护的一种手段, 同时作为基层自我证明工作开展的依据也具有现实基础。

4.信息不对称条件下信息采集的变相手段。

在国家越发重视基础治理能力的情况下, 信息采集能力就构成了国家基础治理能力的重要方面。随着越来越多部门重视治理环节中信息的作用, 基层就增加了大量的信息收集的工作, 中央多部门强调要减少形式主义的填表工作, 因此信息采集就需要新的途径。因为上级部门一方面在信息不对称的情况下, 很难到村庄内获得相对准确的各类一手信息, 所以他们必须依赖村干部提供信息;另一方面, 信息采集工作是十分耗费精力的, 相关部门无法派出足够的人手来完成信息采集工作。尽管村委会是自治组织, 但是各级职能部门都可以对村委会下派任务, 当然, 作为回馈, 一些信息采集工作会给一定的工作经费作为村干部的劳务补贴。在精准扶贫和基层党建作为核心工作的情况下, 扶贫领域的信息采集自然是要依赖村干部和驻村干部, 但是为了减少工作中的不便, 所谓的信息采集工作, 即中央曾经多次批评的“精准填表”工作[10]在很大程度上被扶贫工作督查与检查替代, 但督查与检查工作仍要求提供诸如贫困户项目信息等内容, 如新村驻村干部所要完成的贫困户数据表有90多个数据需要填写。因此, 在强调工作留痕的情况下, 留痕所形成的电子化文本就构成了原本左右信息采集工作的表格和问卷的替代品。

痕迹管理所保留的资料在基层实行的是双备份, 一方面是要形成纸质版的备份, 这个主要是应对进村考核与调查的, 另一方面是要形成电子文本的备份, 这个便于在信息化平台上进行考核和评价, 也便于数据的提取、整理和应用。因此, 痕迹管理的广泛应用在一定程度上也是表格化、问卷化信息采集手段行不通情况下的备用性信息采集途径。但既然痕迹管理中常有应付的情况, 通过留痕文本获得的信息数据恐怕也就无法保证其准确性。因此, 通过痕迹管理来获得可应用的信息资源也是存在潜在风险的。

综上所述, 痕迹管理的异化, 一方面源于这种管理方式的内在缺陷, 另一方面, 痕迹管理的出现显现出针对基层干部及其相关工作事务考核的悬浮, 基层干部在工作过程中的策略性自我保护, 以及新形势下信息采集工作的变相异化。痕迹管理的异化, 其基础在该管理方式自身, 但是痕迹管理的泛滥与异化更主要是与现行的管理体制、考核机制与基层干部的现实处境有关。

四、痕迹管理异化与扶贫攻坚的目标转移

痕迹管理的初衷是要推进管理工作并提升工作效率, 但是随着痕迹管理的异化与泛滥, 其已经产生了大量的负面效果, 如痕迹管理的异化对脱贫攻坚产生了目标转移与替代的效应, 痕迹管理的异化是政府职能改革不力的表现, [11]脱贫攻坚的实际事务不再成为焦点, 而材料工作成为中心, 扶贫干部倦怠, 干群关系疏离。下面将从几个方面展开具体论述和分析:

1.从务实解决实际问题到疲惫准备扶贫工作的材料文案。

在笔者的新村实地调查过程中, 村干部不止一次地感慨, “我们这半年, 啥都没有干, 都是在整材料写材料和应付各种检查督查了, 哪里有什么时间干点实事。”村干部的感慨是对当前基层痕迹管理现状的真实反映。为了应对痕迹管理的要求, 基层干部的大量工作时间都被用来准备反映工作痕迹的材料工作占用了。从表面上看, 基层干部的大量时间都在从事着与脱贫攻坚有关的工作, 但是这些工作并不能有效地推动扶贫工作的开展。因为, 材料与文案上的成功并不能带来脱贫工作的实效。针对扶贫工作所进行的检查, 不仅有上级扶贫部门, 同时还有对口联系单位, 更有行业扶贫单位, 不仅是基层的政府部门, 还有来自其他层级的政府部门。各种检查与评比多, 不仅要耗费大量的时间来准备各项材料, 同时还需要陪同领导进行检查, 这同样十分耗费时间;最后, 大量检查与评比也导致了一定程度上的不同村庄、不同乡镇等单位的攀比, 这导致了不实之风的出现, 其根源在于思想层面的主观主义、个体主义[12]和扭曲的政绩观。[13]针对工作痕迹所形成的材料, 其在短期之内对于基层干部的工作评价影响更大, 但从长远来看, 工作产生的客观成效才是最核心的评价指标, 但是考核指挥棒的引导下, 基层干部只能更加注重短期评价与考核, 因为短期评价与考核结果的积累也同样会形成所谓的最终评价。

2.痕迹管理异化导致基层扶贫干部的职业倦怠与成就感丧失。

痕迹管理的异化对基层领导干部的影响也是十分显著的。因为无法从大量的文案工作中获得本质上的成就感, 广大基层干部的心理健康是受到影响的, 从个体的表现看, 个体倦怠的主要表现是成就感低、消极怠工、情感枯竭。[14]职业倦怠不仅影响基层干部的身心健康, 更是会影响基层治理成效, 影响脱贫攻坚成果的实现。从事扶贫工作的基层干部本来就面临着极大的压力, 若是增添大量的文牍化工作, 其势必会让扶贫干部的工作压力陡然增加并使其身心疲惫。与职业倦怠紧密相关的就是低成就感, 这是因为当基层干部将大量的时间用于文字材料工作时候, 他只能与冰冷的文字互动, 文案工作的好坏, 文字本身是无法进行评价的。但若是将大量的时间用于实际工作, 那么基层干部就要面对大量群众, 虽然服务群众的过程也存在不愉快, 但是真正用心去付出, 基层干部都能够得到群众的认可和好评, 这种好评与认可会为基层干部提供巨大的心理能量。

痕迹管理异化引发基层干部的职业倦怠与成就感丧失还与另一个问题紧密相关, 那就是基层干部是否受到了公平对待。以村级组织为例, 面对繁重的痕迹管理任务, 村干部间形成了分工, 年轻的文字能力强的干部主要从事文字与信息工作, 而工作经验丰富且实务能力强的干部就从事实际工作。村庄的干部实行这样的分工可以保证两方面工作的同时推进, 但是其仍无法改变村庄间的差异, 有些村庄的干部整体年轻, 文字材料工作水平高, 常常受到上级政府和相关职能部门的表彰, 而对那些年轻干部稀缺且村干部整体文化水平不高的村子, 其文字材料工作就常常落后。对于重视痕迹管理和文字材料考核的管理者而言, 这样的村庄很难考评优秀。所以, 在调查当中, 笔者常听村干部说起这样的话, “现在的村干部必须是能说会写的, 如果不会说不会写, 在各种评比中就会非常吃亏。”老实干活的村干部在现行的痕迹考核与评价体制下, 往往会受到“不公平”的评价, 这也引发了部分村干部和基层干部的职业倦怠与无力感。

3.痕迹管理异化导致干群关系的疏离。

扶贫工作在本质上是群众工作, 既然是群众工作, 那就需要用好群众路线的工作方法, 但是对于痕迹管理的过多强调导致党和政府的群众工作出现了表面化、形式化的新特征, 基层干部深入田间地头与农户家中, 有时候不是为了解决贫困户的具体实际问题, 而是为了获取或是补充痕迹管理所要求提交的资料。这样的行为不免成为群众非议基层干部的原因, 若是这样的行为出现得多了, 群众与干部的心理距离就远了, 群众对干部的不信任也就通过这些日常被积累起来了。

痕迹管理带来的干群关系疏离会引发两种类型的扶贫问题, 其一是群众因干部频繁留痕耽误时间而不再参与干群互动, 他们对于各类信息采集和调查访谈等都不感兴趣, 也不愿积极配合, 但涉及利益的时候, 他们一定全力争取;其二是既然扶贫干部需要留痕, 那么群众就通过“配合”留痕而获取相关的扶贫资源与利益, 这样就形成了扶贫干部与群众的利益共同体, 但这种情况会使得贫困户的等靠要思想更加严重, 同时也损害扶贫工作的公平公正原则, 最终给扶贫工作带来不利影响。

当然, 痕迹管理所带来的干群关系疏离也并非是单向的, 群众对干部的关系疏离, 同时也存在干部对群众心理距离与情感的疏离。这是因为, 在和谐与积极的干群关系中, 群众能够全面客观地对扶贫干部的工作进行评价, 这样即使在工作中出现了遗漏的痕迹, 扶贫干部也会受到公正对待和评价, 但是若群众无法做到客观公平地评价扶贫干部的工作, 那么扶贫干部就会不断积累负面情绪, 在负面情绪无法化解的情况下, 干群关系的疏离将是必然的结果。

总而言之, 痕迹管理在扶贫工作领域的异化带来了扶贫攻坚的目标转移, 即从解决扶贫工作中的关键与实际问题转变为做好扶贫攻坚工作的文字材料工作, 做好留痕考核工作。与此同时, 痕迹管理异化还导致了基层扶贫干部工作动力不足和干群关系疏离的问题, 这些客观后果将使得处于攻坚关键期的扶贫工作面临更多的困境与压力。

五、脱贫攻坚中痕迹管理的再思考

当前, 扶贫干部与贫困群众之间常常存在着“怪异”的矛盾, 一方面是扶贫干部的积极热情, 另一方面是贫困户的消极冷漠, 矛盾的关键在于作为供给方的扶贫干部与作为需要方的贫困户间出现了供需不匹配的问题。当扶贫干部为痕迹管理所累时, 贫困群众并不会为干部的辛苦付出而增加认同感或是提升信任度, 贫困群众脱贫的内生动力更不会被激发。[15]因此, 在脱贫攻坚成为从中央到地方各级地方政府中心工作的背景下, 各级政府很有必要对扶贫工作领域的痕迹管理进行优化和规范, 领导机关和领导干部要做好模范表率, [16]变革不利的管理制度, [17]为脱贫攻坚目标的实现提供机制与管理保障, 不仅要突破制约贫困的能力瓶颈和环境约束, 更要突破制度性结构约束。

1.痕迹管理应具备模糊治理的思维。

建议在痕迹管理中加入模糊治理的思维, 这是因为农村的很多工作本身就具有模糊性质, 比如, 关于农户的收入, 因为其本身具有现金性、不规律甚至是偶发性, 所以要求干部一次次地入户调查贫困户的收入并不一定就能够获得准确的收入数字, 而若是采用模糊处理的方式, 扶贫工作者就可以采用农户贫富排队的方法将贫困户选出。在贫困退出方面, 也同样可以采用这种模糊的治理方式, 若是让扶贫干部给农户算收入, 最终再确定是否脱贫, 这也会存在多方面的争议。从考核的角度看, 涉及绩效考核的关键指标且指标内涵与衡量标准若是清晰的, 建议继续使用痕迹管理, 但是其他的指标则可以考虑使用非痕迹管理或是模糊管理。痕迹管理与模糊管理的结合意味着对于扶贫工作要进行分类治理与考核[17]。

2.痕迹管理应注重与目标管理的结合。

痕迹管理与目标管理在管理实践中经常是成对出现的, 一般情况下, 痕迹管理是对目标管理的落实。然而, 在扶贫工作领域, 痕迹管理所确定的目标有两个方面的不足, 其一, 目标多是上级对下级的下达或指定, 作为任务落实者的基层干部无法参与目标的制定;其二, 即使在项目制的治理逻辑下基层政府或是基层干部参与了目标制定, 但他们并不一定能够在项目落地后实现项目申报时所确立的目标。因为, 在项目申报中确定较高的目标, 有利于在项目竞争中胜出, 所以高出基层政府实际能力或是项目预期的目标也时常出现。对此, 需要做好两个方面的工作:第一, 对于需要基层政府落实和完成的目标任务, 在目标制定过程中引入基层政府的参与, 要允许其提出客观存在的困难, 实事求是地制定目标任务;第二, 要严格扶贫项目申报过程中的预期目标与效应等内容的审查, 对于不切实际而形成的高目标和高要求, 要进行坚决改正。

3.痕迹管理应注重结果导向。

在扶贫实践中, 痕迹管理的强化导致了基层干部在扶贫过程中忙于留痕, 忙于收集各种资料和文本, 而真正需要花费大量精力去解决的实际问题却被放置一边。这是痕迹管理忽视结果导向所带来的, 因此对于痕迹管理的优化, 需要加强其结果导向, 没有扎实的工作过程难以取得应有的工作成效。相关研究表明, 注重扶贫工作成效和实行差异化的扶贫考核也是广大扶贫工作者对扶贫评估工作的真实期盼。当然, 需要强调的是, 这里的结果有两个层面的含义, 即绩效与劳苦。能够做出显著的成绩, 这是更好的;但是若在过程中态度认真且辛苦付出, 其结果不够理想, 也同样是值得肯定的。实现从偏爱过程管理到注重结果评价的转变, 需要使用大数据对政府治理结构重塑并优化管理流程, 通过强化部门间的信息共享与工作协作来降低对基层材料与信息工作的依赖度, 进而更科学地进行治理事务的考核与管理。

4.痕迹管理应注意为基层干部减负。

痕迹管理的不断扩大与泛滥, 事事留痕、处处留痕让本就任务繁重的基层新增了新的任务, 在考核指挥棒的导向下, 务实的精力投入少了, 而务虚的投入多了, 这是不正常的现象。贫困在某种意义上正在成为制度的产物, 而反贫困也依赖相应的制度, [18]如果我们的管理制度不能去凝聚减贫的力量, 而是耗散减贫的力量, 那么制度就会再生新的贫困。因此, 要优化痕迹管理并为脱贫攻坚工作提供保障, 就需要对留痕的工作进行精简, 检查督查工作要从地方实际情况出发。[19]对于不必要的, 比如村里进行卫生清扫等, 则可以免去留痕。留痕工作的精简不仅仅会减轻基层干部的工作负担, 同时也是对基层干部的保护, 因为一些痕迹的取得需要进行利益交换。所以, 痕迹管理要从根本上取得良好成效, 其就需要客观全面地评价基层干部, 不仅要为基层干部加压, 同时也应给予关怀, 避免扶贫工作的形式内容化[20]和目标转移的问题。

作者简介： 邢成举, 博士, 西北农林科技大学人文社会发展学院副教授, 主要研究方向:反贫困与乡村治理研究。;

基金： 国家社科基金青年项目“精准扶贫背景下农村结构性贫困治理机制研究” (16CSH042);

来源：贵州社会科学2019年06期