75、讲义：公路工程施工合同管理和变更索赔管理（在索赔管理中合同范围以外的新增工程应称为）

一、公路工程项目的合同体系

公路工程（特别是大型项目）建设是一个很复杂的过程，需要涉及许多不同行业的单 位，投入许多不同专业的人力以及大量的资金设备，它们之间通过合同形成了不同的经济关系，从而形成了复杂的合同体系（如图1B420061-1所示），其中，业主和承包人依法签订的施工合同是“核心合同”，业主又处于合同体系中的“核心位置”。

图1B420061-1公路工程合同体系

二、承包商的主要合同关系

承包商是工程施工的具体实施者，是工程承包合同的履行者。承包商通过投标接受业主的委托，签订工程承包合同。承包商要完成承包合同中约定的责任，包括由工程量清单中所确定工程范围的施工、竣工和缺陷责任及保修，并为完成这些工程提供劳动力、 施工设备、材料，有时也包括技术设计。任何承包商都不可能、也不必具备所有的专业工程的施工能力、材料和设备的生产和供应能力，因此，其必须将一些专业施工（或 工作）委托出去。这样，除了与业主签订的承包合同之外，还形成了承包商复杂的合同关系。

1. 分包合同

对于一些大型工程项目的施工，承包商通常需要与其他承包商合作才能完成总承包合同责任。承包商把从业主那里承接到的工程中的某些分项工程或工作分包给另一承包商来 完成，则要与其他承包商（即分包人）签订分包合同。承包商在总承包合同下可能订立许 多分包合同，而分包人仅完成总承包商分包给自己的工程，向总承包商负责，与业主无合 同关系。总承包商仍向业主担负全部工程责任，负责工程的管理和所属各分包人工作之间 的协调，以及各分包人之间合同责任界面的划分，同时承担协调失误造成损失的责任，向 业主承担工程风险。

在投标书中，承包商必须附上拟定的分包人的名单和工程规模，供业主审查；未列入投标文件的专项工程，承包人不得分包。如果在工程施工中重新委托分包人，必须经过监理工程师（或业主代表）的批准。

2. 采购合同

承包商为采购和供应工程所必要的材料、设备，与材料、设备供应商所签订的材料、 设备采购合同。

3. 运输合同

运输合同是承包商为解决材料、物资、设备的运输问题而与运输单位签订的合同。

4. 加工合同

加工合同是承包商将建筑构配件、特殊构件的加工任务委托给加工承揽单位而签订的 合同。

5. 租赁合同

在公路工程施工中，承包商需要许多施工设备、运输设备、周转材料，当有些设备、 周转材料在现场使用率较低，或自己购置需要大量资金投入而自己又不具备这个经济实力 时，可以采用租赁方式，与租赁单位签订租赁合同。

6. 劳务采购（或分包）合同

即由劳务供应商（或劳务分包人）向工程施工提供劳务，承包人与劳务供应商（或劳 务分包人）之间签订的合同。

7. 保险合同

即承包商按施工合同要求对工程进行保险，与保险公司签订保险合同。

8. 检测合同

即承包商与具有相应资质检测单位签订的合同。

上述承包商的主要合同关系如图1B420061-2所示。承包商的这些合同都与工程承包合同相关，都是为了完成承包合同而签订的。

图1B420061-2承包商的主要合同关系图

1B420062公路项目施工合同的履行与管理方法

一、合同文件的优先顺序

根据《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）的规定，组成合同的各项文件应互 相解释，互为说明。除项目专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：

1. 合同协议书及各种合同附件（含评标期间和合同谈判过程中的澄清文件和补充 资料)。

2. 中标通知书。

3. 投标函及投标函附录。

4. 项目专用合同条款。

5. 公路工程专用合同条款。

6. 通用合同条款。

7. 工程量清单计量规则。

8. 技术规范。

9. 图纸。

10. 已标价工程量清单。

11. 承包人有关人员、设备投入的承诺及投标文件中的施工组织设计。

12. 其他合同文件。

二、 公路工程施工合同的履行

1. 业主的合同履行

(1) 严格按照施工合同的规定，履行业主应尽义务。业主履行合同是承包商履行合 同的基础，因为业主的很多合同义务都是为承包商施工创造先决条件，如征地拆迁、“三 通一平”、原始测量数据、施工图纸等。

(2) 按合同规定行使工期控制权、质量检验权、工程计量权、工程款支付权，确保 工程目标的实现。

(3) 按合同约定行使工程交工、竣工验收权和履行工程款支付、竣工结算义务。

2. 承包商的合同履行

(1 )全面履行施工合同中的各项义务。在施工过程中，承包商必须通过投入足够的资源，建立精干高效的组织机构和完善的制度体系，采用先进、合理、经济的施工方案和 技术，精心组织，科学管理，确保如期、保质、保量完成各项施工任务。

(2)通过合理的工程变更与索赔，维护自己的合法权益，实现预期经营目标和战略。

三、 承包商的施工合同管理

1. 认真编制投标文件。投标文件是合同文件的重要组成部分，也是投标人在施工阶 段能否实现经营目标的重要基础。

(1) 确定投标方式，联合投标还是独立投标。

(2) 确定投标策略，根据掌握的信息，充分分析论证后决定是投保险标，还是投风 险标。

(3) 确定报价策略，根据具体评标办法采用相应的报价策略，特别注意不平衡报价 技巧的灵活、适度运用。

(4) 认真做好招标文件及合同条件的审查工作，全面、实质性响应招标文件。

2, 切实履行合同义务，有理、有利、有节地维护自身权益。由于公路工程施工合同 是公路工程合同体系中的“核心合同”，对工程项目控制目标的实现至关重要，因此，承 包商必须全面、适当地履行合同义务，否则不仅不能实现预期目标，还有可能导致业主的 反索赔，甚至被解除合同。承包商在履行合同义务时，也要注意采用恰当的方式维护自身 的权益，如提出合理的工程变更要求，理直气壮地提出正当的索赔要求等。

3. 健全合同管理制度。公路工程合同的复杂性和经济性决定了合同潜在的风险较 大，为了规避、化解风险，承包商必须建立完整的合同管理制度，使施工合同的谈判、签 订、履行等各环节实现科学化、规范化、程序化和模块化。具体来讲，应建立和完善如下 合同管理制度：

(1 )合同管理相关部门的部门职责和工作岗位制度。

(2)合同管理的授权和内部会签制度。

(3 )合同审查批准制度。

(4) 印鉴及证书管理使用制度。

(5) 合同管理绩效考核制度。

(6) 合同档案管理制度。

1B420063公路工程分包合同管理

—、工程分包合同

为规范公路工程施工分包活动，加强公路建设市场监管，交通运输部组织制定了《公 路工程施工分包管理办法》，办法自2012年1月1日起施行。

二、 分包工程的管理

1. 严格履行开工申请手续

分包工程在开工前承包人必须填报开工报审表，并附有监理工程师审批并取得发 包人同意的书面文件，由监理工程师审查其是否具备开工条件，确定是否批复其开工 申请。

2. 将分包工程列入工地会议议程

每次工地会议，将分包工程作为一个议题进行研究，承包人必须详细介绍分包工程实 施的情况，就分包工程实施中的有关问题进行讨论，制订解决问题的措施和方法，必要 时，可邀请分包人参加工地会议。

3. 检査核实分包人实施分包工程的主要人员与施工设备

在分包工程实施中，监理工程师应检查核实分包人实施分包工程的主要技术、管理人 员及主要施工设备是否与资格审查时所报的情况相符，如发现分包人的人员、施工设备、 技术力量等难以达到工程要求时，应要求承包人采取措施处理。

4. 对分包工程实施现场监督检查

监理工程师应对分包工程实施现场监管，及时发现分包工程在质量、进度等方面的问 题，由承包人采取措施处理。

三、 分包合同管理

1.分包合同的管理关系

分包合同是承包人将施工合同内对发包人承担义务的部分工作交给分包人实施，双方约定相互之间的权利、义务的合同。分包工程既是施工合同的一部分，又是分包合同的标 的，涉及两个合同，所以分包合同的管理比施工合同管理复杂。

发包人与分包人没有合同关系，但发包人作为工程项目的投资方和施工合同的当事 人，对分包合同的管理主要表现为对分包工程的批准。

监理工程师只与承包人有监理与被监理的关系，对分包人在现场施工不承担协调管理义务。只是依据施工合同对分包工作内容及分包人的资质进行审查，行使确认权或否定权；对分包人使用的材料、施工工艺、工程质量和进度进行监督。监理工程师就分包工程施工发布的任何指示均应发给承包人。

承包人作为两个合同的当事人，不仅对发包人承担确保整个合同工程按预期目标实现 的义务，而且对分包工程的实施具有全面管理责任。承包人应委派代表对分包人的施工进 行监督、管理和协调。在接到监理工程师就分包工程发布的指示后，应将其要求列入自己 的管理工作内容，并及时以书面确认的形式转发给分包人令其遵照执行。

2. 分包工程的支付管理

分包工程的支付，应由分包人在合同约定的时间，向承包人报送该阶段施工的付款申请单，承包人经过审核后，将其列入施工合同的进度付款申请单内一并提交监理工程师审批。由监理工程师向承包人出具经发包人签认的进度付款证书。发包人应在监理工程师收到进度付款申请单后的28d内，将进度应付款支付给承包人。

分包人不能直接向监理工程师提出支付要求，必须通过承包人。发包人也不能直接向 分包人付款，也必须通过承包人。

3. 分包工程的变更管理

承包人接到监理工程师依据合同发布的涉及发包工程的变更指令后,以书面确认方式 通知分包人执行。承包人也有权根据工程的实际进展情况通过监理工程师向发包人提出有 关变更建议。

监理工程师一般不能直接向分包人下达变更指令，必须通过承包人。分包人不能直接 向监理工程师提出分包工程的变更要求，也必须由承包人提出。

4. 分包工程的索赔管理

分包合同履行过程中，当分包人认为自己的合法权益受到损害，无论事件起因于发包 人或监理工程师，还是承包人的责任，他都只能向承包人提出索赔要求。如果是因发包人 或监理工程师的原因或责任造成了分包人的合法利益的损害，承包人应及时按施工合同规 定的索赔程序，以承包人的名义就该事件向监理工程师提交索赔报告。

对于由承包人的原因或责任引起分包人提出索赔，这类索赔产生于承包人与分包人之 间，双方通过协商解决。监理工程师不参与该索赔的处理。

1B420064施工阶段工程变更的管理

一、 工程变更的概念及产生原因

工程变更是合同变更的一种特殊形式，它通常是指合同文件中“设计图纸” “技术规 范”或工程量清单的改变，包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”，其产生原因有主观原因，如设计工作粗糙；有客观原因，如不可预见的事故、由自然或社会原因引起的停工和工期拖延等。

二、 工程变更的基本类型

根据《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）第一卷第四章15.1规定，工程变更有如下几种类型。除专用合同条款另有约定外，在履行合同中发生以下情形之一，应按照本条规定进行变更。

1. 取消合同中任何一项工作，但被取消的工作不能转由发包人或其他人实施，由于承包人违约造成的情况除外。

2. 改变合同中任何一项工作的质量或其他特性。

3. 改变合同工程的基线、高程、位置或尺寸。

4. 改变合同中任何一项工作的施工时间或改变已批准的施工工艺或顺序。

5. 为完成工程需要追加的额外工作。

三、 变更程序

（一）变更的提出

1. 在合同履行过程中，可能发生合同约定变更情形的，监理工程师可向承包人发出变更意向书。变更意向书应说明变更的具体内容和发包人对变更的时间要求，并附必要的图纸和相关资料。变更意向书应要求承包人提交包括拟实施变更工作的计划、措施和竣工时间等内容的实施方案。发包人同意承包人根据变更意向书要求提交变更实施方案的，由监理工程师按合同约定发出变更指示。

2. 在合同履行过程中，发生合同约定变更情形的，监理工程师应按照合同约定向承包人发出变更指示。

3. 承包人收到监理工程师按合同约定发出的图纸和文件，经检查认为其中存在合同 约定变更情形的，可向监理工程师提出书面变更建议。变更建议应阐明要求变更的依据， 并附必要的图纸和说明。监理工程师在收到承包人书面建议后，应与发包人共同研究，确 认存在变更的，应在收到承包人书面建议后的14d内作出变更指示。经研究后不同意作为 变更的，应由监理工程师书面答复承包人。

4. 若承包人收到监理工程师的变更意向书后认为难以实施此项变更，应立即通知监理工程师，对其说明原因并附详细依据。监理工程师与承包人和发包人协商后确定撤销、 改变或不改变原变更意向书。

(二) 承包人的合理化建议

1. 在履行合同过程中，承包人对发包人提供的图纸、技术要求以及其他方面提出的合理化建议，均应以书面形式提交监理工程师。合理化建议书的内容应包括建议工作的详细说明、进度计划和效益以及与其他工作的协调等，并附必要的设计文件。监理工程师应 与发包人协商是否采纳建议。建议被采纳并构成变更的，应按合同约定向承包人发出变更 指示。

2. 承包人提出的合理化建议缩短了工期，发包人按合同条款中“工期提前”的规定 给予奖励；承包人提出的合理化建议降低了合同价格或者提高了工程经济效益的，发包人按项目专用合同条款数据表中规定的金额给予奖励。

(三) 工程变更的审批程序

工程变更通常实行分级审批的管理制度。

1. 一般工程变更的审批程序。所谓一般工程变更，通常指一些小型的监理工程师有权直接批准的工程变更工作，其审批程序大致如下：

(1) 工程变更的提岀人向驻地监理工程师提出工程变更的申请，包括变更的原因、 工程变更对造价的影响等分析，必要时附上有关的变更设计资料。

(2) 驻地监理工程师对变更申请的可行性进行评估，并写出初步的审查意见。

(3) 总监理工程师对驻地监理工程师审查的变更申请进行进一步的审定，并签署审 批意见。总监理工程师签署工程变更令。

(4) 承包单位组织变更工程的施工(包括可能的设计工作)。

(5 )监理工程师和承包人协商确定变更工程的造价及办理有关的结算工作。

2. 重要工程变更的审批程序。重要工程变更通常指对工程造价影响较大、需要业主批准的工程变更工作。其审批程序是：监理工程师在下达工程变更令之前，一是要报业主批准，二是要同承包人协商确定变更工程的价格不超过业主批准的范围。如果超过业主批准的总额，监理工程师应在下达工程变更令之前请求业主作进一步的批准或 授权。

3. 重大工程变更的审批程序。重大工程变更通常指一些对工程造价的影响很大、可能超出设计概算(甚至投资估算)的工程变更。对这些工程变更工作，业主在审批工程变更之前应事先取得国家计划主管部门的批准。

各省对工程变更的审批程序会有所不同。

四、变更工程的造价管理

(一)变更估价

1.除专用合同条款对期限另有约定外，承包人应在收到变更指示或变更意向书后的 14d内，向监理工程师提交变更报价书。报价内容应根据合同约定的估价原则，详细开列 变更工作的价格组成及其依据，并附必要的施工方法说明和有关图纸。

2, 变更工作影响工期的，承包人应提出调整工期的具体细节。监理工程师认为有必要时，可要求承包人提交要求提前或延长工期的施工进度计划及相应施工措施等详细资料。

3, 除专用合同条款对期限另有约定外，监理工程师应在收到承包人变更报价书后的 14d内，根据合同约定的估价原则，按照合同约定商定或确定变更价格。

（二）变更的估价原则

根据公路工程标准施工招标文件的有关规定，变更工程应根据其完成的数量及相应的 单价来办理结算，其中，变更工程的单价原则，其一是约定优先原则，其二是公平合理 原则。

除专用合同条款另有约定外，因变更引起的价格调整按照如下约定处理：

1. 如果取消某项工作，则该项工作的总额价不予支付。

2. 已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。

3. 已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理工程师按合同约定商定或确定变更工作的单价。

4. 已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可在综合考虑承包人在投标时所提供的单价分析表的基础上，由监理工程师按合同约定商定或确定变更工作的单价。

5. 如果本工程的变更指示是因承包人过错、承包人违反合同或承包人责任造成的， 则这种违约引起的任何额外费用应由承包人承担。

1B420065公路项目施工索赔管理

施工合同索赔是指在施工合同履行过程中，合同一方因对方不履行或不适当履行合同义务而遭受损失时向对方提出的价款与工期补偿的要求。它既包括承包商向业主提出的索赔，也包括业主向承包商提出的索赔。承包商的索赔一般是关于工期、质量和价款的争议，业主向承包商的索赔一般是因承包商承建项目未达到规定质量标准、工程拖期等原因 引起。

由于公路工程施工现场条件、社会和自然环境、地质水文等的变化，招标文件和合同条款难免出现与实际不符的情况，因此，索赔在工程施工中是难免的，引起索赔的原因也是多方面的。在分析引起索赔的众多因素中，比较普遍的因素是赶工、开工受阻、气候影响、工程量的增减、合同条款中与索赔密切相关的工程变更、增加工程及工程进度变化引起的工期与费用的索赔。

一、工期延误的分类

(一) 按延误索赔结果划分

1. 可原谅可补偿的延误

可原谅可补偿的延误是指由于业主或工程师的错误或失误而造成的工期延误。在这种 情况下，承包商不仅可以得到工期延长，还可以得到经济补偿。

2. 可原谅不可补偿的延误

可原谅不可补偿的延误是指既不是承包商也不是业主的原因，而是由客观原因引起的工期延误。在这种情况下，承包商可获得一定的工期延长作为补偿，但一般得不到经济补偿。

3. 不可原谅的延误

不可原谅的延误是指由于承包商的原因引起的工期延误。在这种情况下，承包商不但不能得到工期延长和经济补偿，而且由这种延误造成的损失全部都要由承包商来负责。

(二) 按延误是否处于关键路线上划分

1. 关键性延误

关键性延误是位于网络进度计划的关键线路上的延误。关键性延误肯定会导致总工期

的延长，如果是可原谅的延误应该给予承包商工期补偿。

2. 非关键性延误

非关键性延误是位于非关键线路上的延误。一般而言，当其延误时间没有超过总时差 时，便不会造成总工期的延长，即使是可原谅的延误，只要其延误不造成总工期的延长， 承包商仍然得不到工期补偿。只有超过总时差时，才对其超过部分予以延期。

（三）按照延误发生的时间划分

1. 单一性延误

单一性延误即在同一时间段内干扰事件独立发生。由于时间单一，其处理的关键在于时间原始责任或风险承担的认定。

2, 共同延误

如果多个索赔事件在一段时段内同时发生，而这些事件又分别属于应由业主、承包商 分别承担责任的过错或风险，则称之为共同延误或多事件交叉延误。共同延误又可按照多个事件发生的时间关系分为：

（1） 同时性延误。当两个或两个以上的延误事件从发生到终止的时间完全相同时， 这类延误被称为同时性延误。

（2） 交错性延误。当两个或两个以上的延误事件从发生到终止的时间只有部分重合 时，这类延误被称为交错性延误。

二、共同延误的责任归属原则

下面介绍常用的共同延误责任归属原则，它们一般可用来确定关键路径上共同延误责任的归属，适用于同一工序和不同工序中。

（一） 初始事件原则

初始事件原则：在多事件交叉时段中应判断哪一种原因是最先发生的，即找出“初始延误者”，它首先要对延误负责。在初始延误发生作用的期间，其他并发的延误者不承 担延误责任。

依据的原则：

1. 首先判断造成拖期的哪一种原因是最先发生的，即确定“初始延误”者，它应对 工期拖期负责。

2. 如果初始延误者是发包人原因，则在发包人原因造成的延误期内，承包人既可得到工期延长，又可得到费用补偿。

3. 如果初始延误者是客观原因，则在客观因素发生影响的延误期内，承包人可得到 工期延长，但很难得到费用补偿。

4. 如果初始延误者是承包人原因，则在承包人原因造成的延误期内，承包人工期补 偿和费用补偿均不能得到。

（二） 不利于承包商原则

不利于承包商原则：在交叉时段内，只要出现了承包商的责任或风险，不管其出现次 序，亦不论干扰事件的性质，该时段的责任全部由承包商承担。

共同延误有以下几种组合：

1. 可补偿延误与不可原谅延误同时存在，承包人不能要求工期延长和经济补偿。

2. 不可补偿延误与不可原谅延误同时存在，承包人无权要求工期延长。

3. 不可补偿延误与可补偿延误同时存在，承包人可获得工期延长，但不能要求经济补偿。

4. 两项可补偿延误同时存在，承包人只能得到一项工期延长或经济补偿。

（三） 责任分摊原则

责任分摊原则：当交叉时段内的事件由业主、承包商共同承担责任时，按各干扰事件对干扰结果的影响分摊责任，并由双方共同承担。

这种折中的处理原则与前两种原则正相反，基本符合公平原则。问题的关键在于没有指明在实际工期索赔中使用该原则时，责任比例如何确定；并且该原则在理论上忽视了引起初始事件的原因在整个工程以及初始原因在延误责任划分归属问题中的重 要性。

（四） 工期从宽、费用从严原则

工期从宽、费用从严原则：工期索赔业主责任优先，费用索赔承包商责任优先，即：

1. 在多事件交叉时段内，对于工期索赔，只要存在业主责任或风险，即给予承包商工期补偿。

2. 只要在交叉时段存在承包商责任或风险，则承包商费用索赔均不成立。

3. 只要在交叉时段存在承包商责任，业主索赔成立。