刘国民
PPP模式在经过几年的高速发展后，大量项目进入了落地实施阶段。此阶段出现了很多由于各种原因导致的项目变化调整，很多问题并没有明确的政策依据可循，也没有相似的案例可以借鉴，这给实施机构和项目公司带来了一定的困惑。在笔者看来，加强项目落地后的履约管理，完善项目调整程序，是PPP项目落地后顺利建设和正常投入运营的重要保障。
项目总投资出现重大变化就是项目实施过程中经常遇到的诸多问题之一。造成项目总投资变化的原因有很多。例如，由于项目可研报告编制时间较早，后期原材料价格和人力成本上涨幅度较大，或者后期项目建设标准提高，造成项目概算或者预算与项目估算出现了较大变化；也有随着国家对地方政府隐性债务的严格控制，不少地方政府为了适应政策环境，缓解政府财政支出压力，对部分项目的建设内容和投资规模进行调整优化；还有一些已经落地建设的PPP项目由于融资困难，无法按合同约定内容和规模进行建设，为了避免项目出现停工和烂尾，打算根据实际资金情况缩减项目建设内容和投资规模等等。
项目总投资发生重大变化后，及时完善项目调整手续是项目合法性的重要保证，是项目顺利建设的重要保障。然而，不少实施机构和项目公司认为等到项目建设完成后再完善调整手续也不迟，存在着先实施后调整的错误认识。
履行调整程序的必要性。《政府投资条例》第十二条规定，“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。批准的可行性研究报告即为投资项目实施或工程设计所遵循的依据。”经批准的可行性研究报告的投资估算应该相对准确，不得随意突破。可行性研究报告确定的建设规模、建设内容及选用的主要标准规范等不能随意改变，可行性研究报告的投资估算在实施阶段若有重大变化(一般控制在±10%之内)，应根据投资主管部门的要求，报可行性研究报告审批单位重新评估审核。
履行调整程序的可行性。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）“第二十八条：（一）合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行”的规定，项目总投资的调整可以定义在合同修订的范围内，但是调整的前提条件是实施机构与项目公司达成一致意见，并经政府审核同意后方可执行。
根据《合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”，由于项目已签订《PPP项目合同》，实施机构与项目公司均有义务按照《PPP项目合同》的约定执行。如需调整项目建设内容和项目总投资，根据《合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”，PPP项目实施机构与项目公司应协商一致，相关变更经政府审核同意并履行完调整程序后，双方签署PPP项目合同补充协议。
在笔者看来，PPP相关政策文件中没有关于“项目建设内容及项目总投资调整”的特殊规定，但考虑到PPP项目仍属于政府投资项目，因此，建议调整流程应同时遵循政府投资项目基本建设程序和PPP项目流程的相关要求，具体做好以下几方面的工作：
一是项目实施机构及项目公司根据项目实际情况确定调整后的项目总投资，如果项目已经完成初步设计概算或施工图预算，原则上应由审计机关先进行审计，实施机构准备好相关资料提交本级人民政府审核。
二是项目本级人民政府常务会议或专题会议对项目具体情况和拟调整的项目投资额进行讨论，审议通过后，出具同意项目投资调整的会议纪要或专项批复。
三是项目实施机构委托咨询机构重新编制《项目可行性研究报告》，并将重新编制的《项目可行性研究报告》递交原审批部门重新履行审批手续，原审批部门对《项目可行性研究报告》重新评估审核，审核通过后出具新的《项目可行性研究报告》的批复或项目调整的批复。
四是项目实施机构委托PPP咨询公司根据调整后的《项目可行性研究报告》对项目原实施方案进行修改调整，编制《项目实施方案的调整方案》，实施机构将《项目实施方案的调整方案》提交本级人民政府审核，审核通过后，出具对《项目实施方案的调整方案》的批复。
综上所述，PPP项目总投资出现重大变化后，实施机构应尽快与项目公司协商，协商一致后应尽快履行项目投资变化调整程序，以保证项目的合法性、准确性和实时性，为项目投资调整后的建设和运营打好基础。
（作者单位：大岳咨询）
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