《公司法》新规：国家出资公司10条逐一解读（上）（我国公司法规定的出资规则）

作者：吴刚梁

改革在前，立法在后。改革推动立法。1993年，《公司法》出台的一个重要原因就是国企改革等需要，因为当时需要将法人财产权和现代企业制度等重大政策与改革措施上升为法律。

2015年中央《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，拉开了新一轮国资国企改革的序幕。经过“5 3年”的改革，国有企业的体制机制发生了深刻的变化。目前正在实施国企改革深化提升行动。

十八大以来的国企改革，围绕顶层设计的1 N政策体系，在专项试点工程的基础上，形成了很多可借鉴、可复制的经验，需要全面推广与适用。《公司法》作为企业组织法，需要吸收新一轮国企改革的成果，将一些行之有效的改革措施成熟定型。

图：吴刚梁老师在北大为中国铁路成都局集团领导干部授课。

在《公司法》修订启动之前，对于是否需要将国企改革成果纳入《公司法》，形成了两种不同的观点。

一种观点认为，国有公司体量大，在市场主体中占据重要地位，新一轮国企改革力度大、政策多，《公司法》应该增加专门的篇幅，把这些新的改革模式写入《公司法》。

另一种观点则相反，他们认为《公司法》应遵循市场主体平等理念，不应因公司资本来源的所有制不同而区别对待。因此，他们建议应该删除现行《公司法》中关于国有企业特别规定的全部内容，包括“国有独资公司”这一节。针对国有企业的特殊性，可以考虑另立一部《国有公司法》或《国家出资企业法》，专门规范国有企业。

显然，立法部门采纳了第一种意见。在2020年12月公布的公司法修订草案《说明》中就开宗明义地指出，“修改公司法，是深化国有企业改革、完善中国特色现代企业制度的需要。

在昨天通过的新修订《公司法》当中，大量增加了针对国有企业的特别规定，将原先公司法第四节“国有独资公司的特别规定”调整为专章，即第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”。鉴于此，有学者戏称《公司法》都快被修改成国企改制法了。

下面，老吴将结合当前国企改革实际情况，逐条为大家解读《公司法》第七章第168～177条新规（共10条）

第一百六十八条　国家出资公司的组织机构，适用本章规定；本章没有规定的，适用本法其他规定。

本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解读：经过多年的股权多元化改革和混合所有制改革，一些集团公司也不再是国有独资公司形式。具体而言，有些搞了“央地合作“模式，例如南方航空集团、东方航空集团；有些是新成立的央企，例如中国稀土集团、中国物流集团；还有些是整体股改上市的国有银行，例如工、农、中、建等；还有些是10%等股权划社保基金理事会的中央企业。

一家国有独资公司改革之后，变成股权多元化的公司，原先关于国有独资公司的特别规定就不再适用于它了，可能成为特别规定的“漏网之鱼”。因此，这次《公司法》修订创设了一个“国家出资公司”概念，将特别规定的范围扩充到国有资本控股公司，至于它们是股份公司还是有限责任公司，在所不问。《公司法》这条新规符合国企改革出现的新情况。

老吴在这里特别强调一句：国家出资公司特指一级公司。子公司混改与股权多元化早已成为常态，按照国家出资公司所出资企业的规定适用即可。

另外，本条“国家出资公司”的规定与《国资法》关于“国家出资企业”的口径不一致。《国资法》第5条规定，本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

第一百六十九条 国家出资公司，由国务院或者地方人民政府分别代表国家依法履行出资人职责，享有出资人权益。国务院或者地方人民政府可以授权国有资产监督管理机构或者其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资公司履行出资人职责。

代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称为履行出资人职责的机构。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解读：履行出资人职责的机构实践中又称“出资人代表机构”等。该法条明确谁有资格充当履行出资人职责的机构。

当前，营性国有资产集中统一管理喊了很多年，但现实中仍然是“各管一摊”的局面。除了各级国资委，还有财政部门以及党政部门和事业单位都在管理自己的国有企业，如金融国资、文化国资、高校国资等。

现行《公司法》第64条规定，国有独资公司的出资人代表机构只有“本级人民政府国有资产监督管理机构”。但“国有资产监督管理机构”，按照法律规定，就是特指国资委系统，包括各级国资委（局、办），而不包括财政部门等其他部门。

由于法律规定与现实情况不符，所以要把“其他部门、机构”也囊括进来。这样做可能会让“各管一摊”的局面进一步“合法化”，但考虑到目前确实有一些国有企业特殊性太明显，不宜全部划归国资委体系监管。

第一百七十条 国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6923395.htm

解读：领导作用是指把方向、管大局、保落实。国有企业的党组织要设置“前置程序”，对“三重一大”事项进行研究讨论，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。

实践中，要注意厘清党组织、董事会与经理层的权责边界。具体可以参考本人文章国有企业党委、董事会、经理层的权责边界

老吴注意到，党组织“发挥领导作用”与“发挥政治核心作用”是完全不同的。“领导作用”就是指国有企业的党组织要管生产经营，虽然只是“讨论”而不是“决定”。民营企业如果符合条件，也要设立党组织，但他们是发挥“政治核心”作用，主要管意识形态。

第一百七十一条 国有独资公司章程由履行出资人职责的机构制定。

http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c2671260/content.html

解读：国有独资公司履行出资人职责的机构，地位相当于国有企业的唯一股东，虽然其权利义务与股东略有差异。《章程》是公司的宪法。国有独资公司的章程主要用于约束董事会、经理层，而不是股东之间的约定。

值得注意的是，国有独资公司的董事全部由履行出资人职责的机构委派，因此获得的信任更多，实践中有制定与修改章程的权利。2020年12月国务院国资委、财政部联合印发的《国有企业公司章程制定管理办法》规定，国有独资公司章程由出资人机构负责制定，或者由董事会制订报出资人机构批准。出资人机构可以授权新设、重组、改制企业的筹备机构等其他决策机构制订公司章程草案，报出资人机构批准。

第一百七十二条 国有独资公司不设股东会，由履行出资人职责的机构行使股东会职权。履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，应当由履行出资人职责的机构决定。

http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c2671260/content.html

解读：随着国企改革的深入，“管人、管事、管资产”的模式正在被“管资本”模式所替代。“管资本”强调公司治理而非直接管理，通过委派董事表达出资人意志。

近年来，国有企业实施了董事会应建尽建、落实董事会职权、外部董事过半数等改革措施。为了增强董事会的独立性与权威性，做到充分授权放权，因此《公司法》规定“履行出资人职责的机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权”，这是本轮国企改革等一项重要成果。

值得一提的是，公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申请破产，增加或者减少注册资本，分配利润，这7个事项是特别重大事项，应当由履行出资人职责的机构决定，不能授权给董事会做决策。

此外，《国资法》还规定，对于重要等国有企业，特别重大事项要由本级人民政府批准，履行出资人机构也无权独自决定。《国资法》第34条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

《公司法》新规第173条～177条将在下期为大家解读，敬请期待。

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