“城市中违法建设不仅严重侵蚀城市的公共资源，也影响了城市整体规划的实施和城市建设管理。如何科学解决、妥善处置违法建设，已成燃眉之急。”
2月2日下午，在西安市政协十四届五次会议第二次全体会议上，西安市政协常委王洪作了题为《关于城市中各类违法建设的处置建议》的大会发言。
开发商为追求经济利益，超建加建等违法建设层出不穷
王洪介绍，现行《中华人民共和国城乡规划法》虽然对违法建设处置有相应条款，但由于过于概念和原则，现实中并不具备实操性。
“以西安市为例，西安是国内城中村最多的城市之一，也是老工业厂区集中的城市。过去三十年以来，随着城市的不断发展延伸，一些占据城市核心地带的工业区、城中村需要改造和适应经济发展的需求，在划拨用地、集体用地、工业用地上进行大量建设。随着房地产业的兴起，在监管不到位的情况下，一些大小开发商为了追求经济利益，超建加建、变相‘偷面积’等违法建设层出不穷，且为数不少；另外，一些个人、企业，无视法律，在不符合用地规划标准的情况下，私自改变土地性质开发建设，为自己牟利。而这些建设由于涉及面广、影响较大，缺乏解决的方法和操作流程，难以处理。”
违法建设大概分为三类情况
王洪介绍，违法建设大概分为几类情况：
第一类是一般违建现象。即建筑物的用途符合所在土地性质和用途，但存在几种违反法规、程序的情况：在没有办理或取得任何建设规划手续的情况下，擅自进行建设；虽然办理或取得了规划建设手续，但不按规划条件等要求，擅自违法扩建、加建，超出规划验收所允许地合理误差范围，致使建筑物无法通过规划验收；临时建设的建筑，逾期两年未自行拆除。
第二类是擅自改变土地用途的违法现象。包括：在集体土地、工业用地、国有划拨的各类用地上，建设住宅、商业等与土地用途严重不符的建筑物；在基本农田上进行经济林种植、部分辅助房屋建设等。这种情况大多是在以往经济发展过程中，因法律法规不完善、管理不到位等诸多因素形成的遗留问题，往往涉及群众利益较多，法律法规较为繁琐复杂，处理起来有一定难度。
第三类是由地方政府原因导致的违建情况，比如在城市招商引资过程中，由于政府或企业急于投产见效，一些招商项目往往在土地尚未办完手续的情况下就进行建设。另一方面地方政府为防止土地闲置，常常鼓励或要求土地使用单位在未办理任何手续的情况下进行施工作业。
违建处理难 难在三个方面
王洪分析认为，违法建设之所以处理起来较为艰难，是因为其中存在多种因素，如历史遗留、阶段性法律不够健全、涉及群众利益等，都造成违建问题的处置难度。
一是违法建设查处依据的条文较乱。比如土地出让合同中的条款约定，对土地接收后没有按时开工的，要进行处罚或按照闲置处置办法收回。但这样的强制约定，与《城乡规划法》《闲置土地处置办法》规定的“不得未批先建”有着明显冲突。
二是一些老工业厂房，在城市的某些发展阶段，因经济建设发展需要，政府以会议纪要等形式要求对其改造建设，但未办理任何手续，形成了一些不符合土地用途的各类商业、住宅等违法建筑。这类现象往往由于涉及群众利益较多，后期处置有很大难度。还有一些住宅类的违法建设，没有任何合法手续，但由于成本低，开发商往往以低价出售，一旦涉及购房群众利益过多，就很难以按照现行法律程序进行严格处罚或处置。
三是在违建处置中，涉及群众较多的违法建设，大多存在较大的社会风险，如行政或执法部门贸然采取强制拆除方式处理，会造成群众信访和行政诉讼的骤增，也会给各级行政机关带来巨大的维稳压力。
西安应尽快出台具备可操作性的处理办法
鉴于这些情况，王洪建议，西安应尽快出台具备可操作性的对违建等建设遗留问题的处理办法。规定应涵盖以下内容：
（一）对违建进行分类处理。按照《城乡规划法》《土地管理法》的原则，应对违建进行分类梳理、统计，原则上按由政府主因导致和非政府主因导致进行分类；以改变土地用途的违建和单纯违反规划法的违建分类。只有科学研判、准确分类后，才能根据不同情况进行妥善处置，既避免一刀切的粗暴处置，又维护行政的严肃性及权威性。
（二）对不同类型违建的处置建议。
1.对于常见违法建设的处置，因这类违法建设涉及群众范围小，利益冲突不大，同时违法事实较为清楚明确，可根据《城乡规划法》责令其限期改正、自行拆除，对不采取改正措施消除影响的，应当强制拆除。
2.对有严重安全隐患的违法建筑物的处置，应制定拆除或整改的可行性流程，明确执行配合的部门和时间节点要求；同时，在法律框架范围内，采取能够保护群众利益和公共利益、尽量减少损失、快速处理的办法；对无法保留的，坚决拆除；对决定保留的，经相关程序（如专家研判），则补齐相关手续，进行保留。
3.对因经济发展和历史原因、政府为主因形成的违法建设，如涉及群众多、范围广，且整体规划符合城市发展要求的，虽违反当时有关土地用途和规划的法律，但又无法拆除的，可对其土地进行收储，改变土地用途，补交土地出让金，并对地上附着物进行适当罚款，再行出让，解决遗留问题。对于集体组织成员在集体土地上进行违法建设，企事业单位在划拨用地上，违建商业、住宅等问题，可以在重罚开发单位、补交出让金等费用后，办理相关手续，对涉及触犯法律的，移交司法部门处理。对所有大型违建的处置，应尊重历史，面对现实，由专门机构出具相关意见，相关部门共同承担责任，解决实际问题。
（三）建立高效的决策机制和联动机制。
重大疑难的违法建设，绝大多数都是由于建设单位擅自改变土地用途、建设手续不全造成的，其处理、处置办法，法律都有明确规定。但由于违建处置往往因成因复杂、涉及职能部门较多，不是一个行政部门能独自解决的，这就涉及到多部门的分工协作、协同配合。因此建议，尽快组建市级决策领导与各职能部门之间的工作联系路径，形成高效的决策机制和联动机制，并且按照不同类型的违法建设分类处置，尽快形成一套完整的、可操作的可行性处置方案，在市级层面研究确定，以此保障各个区域的政策统一性。
华商报记者 马虎振/文 强军/图
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